来源：碳索 时间：2022-08-02 13:35 浏览量：
前 言
水是生存之本，文明之源。我国人均水资源量2100立方米，仅为世界平均水平的1/3，而且夏汛冬枯、北缺南丰，时空分布极不均衡。随着我国经济社会快速发展，对加强和优化水资源供给提出了新的要求。进入新发展阶段，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，着眼中华民族长远发展，提出把水资源作为更大的刚性约束，全面提升水安全保障能力。本文从实施最严格水资源管理制度入手，探索提出建立健全水资源刚性约束制度建议。
一、建立健全总量控制和定额管理制度体系
用水总量控制和定额管理制度是落实流域管理和区域管理的要求。严格取水许可和水资源论证，从制度上促进经济社会发展与水资源承载能力相协调。按照“以水定结构、以水定布局、以水定发展”的原则，加快转变经济发展模式，合理调整经济结构和产业布局，切实做到因水制宜、量水而行。
(一)建立用水总量控制制度，严格控制水资源开发利用量用水总量是水资源开发利用的底线，是不可逾越的红线。县级以上行政区要认真进行水资源调查，将水资源开发利用现状进行详细登记，对地表水和地下水、当地水和外调水逐一调查。确定地表水、地下水总量控制指标，建立总量控制管理制度。①建立地表水可供水量控制指标。制定地表水总量控制标准，严控水资源开发利用上限。在生态优先的前提下，提出开发利用量。合理开发利用、配置、节约、保护地表水，加强流域水资源统一管理，妥善处理上下游、左右岸的用水关系，统筹考虑区域水资源条件和经济发展情况，合理安排生活、生产、生态用水，科学合理安排河道内与河道外用水，保障水资源的可持续利用和生态环境的良性循环。直管河流、跨省河流由水行政主管部门将地表水可供水量分配给省(自治区、直辖市)，再由各级政府水行政主管部门将地表水可开发利用量细化到地级市、县(区)、乡(镇)、行政村、村民组、用水户。 ②建立地下水开采量控制指标。地下水在全面禁止开采深层承压水的前提下，严格控制地下水开发利用，强化地下水超采治理与保护。规范浅层地下水开采，在满足采补平衡的条件下，合理确定地下水位埋深。划定地下水重点管控区，加强平原区、地下水开发利用程度较高和有开发利用与保护意义的山丘区以及地下水局部重点保护区域的管控，维护地下水良好生态环境。城市建设区全面禁止开采地下水，关停单位零星用户自备井。生活用水推行地表化，加快城乡供水一体化建设。省级政府要制定地下水开发利用规划，制定地下水管控措施;市级人民政府要严格管理地下水开发管理，在全面评估的基础上确定地下水开采量，明确县乡村地下水开发利用水量;县级政府要严格落实地下水管控标准，细化制度措施，确保管控目标实现。
(二)建立科学合理的用水定额管理体系用水定额是量化水资源管理和实行用水效率控制的关键指标。要建立较为完善的各行业用水指标体系，内容覆盖用水全过程。各省(市、区)结合实际，按照相关要求制定严于标准的用水定额。工业用水定额按照工业门类取水核算单位，科学核定取水量。生活用水分城市居民生活、城镇公共用水、农村生活用水和家庭养殖分别核定用水量。农业灌溉定额按农田、林地、草地分别制定用水定额，用水量具体到作物全生育期。
二、建立以水而定、量水而行、以水定发展制度
水是人类社会发展的基础资源，区域的发展要以水而定、量水而行，全面加强用水过程管控。合理布局国土空间规划，形成与水资源、水环境、水生态、水安全相匹配的国土空间布局，更好地满足人民群众对优质水资源、健康水生态、宜居水环境的需求。
(一)以水定城
我国有近2/3的城市不同程度缺水，建设节水型城市是事关城市发展的一个重大战略性问题。要落实新发展理念，将水资源、水生态、水环境、水灾害统筹治理。统筹地表水和地下水开发利用，因势利导，合理布局城市水系。多措并举提高水资源重复利用水平，实现一水多用、循环利用。加强城市污水的处理能力建设，生活污水分类回收，集中处理，绿化用水禁止使用原水，中水的使用逐步向生活等领域推广，提高用水效率。严控高耗水服务业用水。实施水效领跑者行动，落实节水认证和合同管理措施。加强海绵城市建设，合理布局城市绿地，涵养水源，自然修复，净化水环境，构建良性水循环系统。
(二)以水定地
农业是用水大户，占总用水量的62%，节水潜力大。加快灌区续建配套和现代化改造，分区域规模化推进高效节水灌溉。深入推进农业水价综合改革，开展农业精细化用水管理，促进农业节水和农田水利工程良性运行。大力推广喷灌、滴灌、微灌等高效节水灌溉新技术，推广管道输水技术，提高渠系水利用率，坚决制止大水漫灌和粗放利用。因地制宜，优化调整农业种植结构，推进适水种植，量水生产。在干旱缺水地区，推广旱作农业技术，适度压减高耗水作物种植，推广畜牧渔业节水方式。
(三)以水定人
水资源的开发利用首先要满足城乡居民生活、生产需要，优质水资源、宜居水环境是人民对美好生活的向往。要因地制宜，合理布局居住环境，提高水资源的安全保障能力。城镇规划要以水资源量确定人口规模，经评估不适合居住的区域要有计划引导移民迁建。分区域分水质确定用水定额标准，合理确定用水价格。全面落实城镇居民生活用水阶梯水价制度，遏制用水浪费。实施城乡一体化供水工程、城市应急备用水源和农村标准化供水保障工程，推进饮用水源地表化，形成多水源互补的供水保障格局。
(四)以水定产
工业用水量约占总用水量的20%，节水潜力大。工业用水治理目标是节水减排，重在节水，重点是提高水资源的重复利用率。通过价格杠杆倒逼企业节水，用水量倒逼是关键，要逐步推行用水阶梯价格。企业内部要加强污水处理，提高中水回用率，实现工业企业零排放。城市工业集中区域、产业集聚区要兴建污水处理厂，经处理后的中水纳入非常规水源利用计划。推行水权市场化，促进水资源向高效、节能行业转化。县级以上人民政府应当将再生水、雨水、海水、微咸水等非常规水源纳入水资源统一配置，编制非常规水源利用规划;组织实施现有污水处理设施提标升级扩能改造，有序推进再生水利用管网建设，因地制宜推动再生水利用。
三、建立完善水资源管控制度
(一)建立完善的水资源监控制度
按照管住用水要求，全面落实取水许可管理制度，加强区域用水总量控制，严格用水定额管理，提高用水效率。强化用水计量管理，建立设施完善的水资源监测系统。对规模以上的取用水户进行实时在线监测，做到全国一张网全覆盖。加强用水总量和用水强度双控制，逐步建立现代化的水资源管理制度，全面提升我国水资源管理水平。
(二)建立河湖生态流量管控制度
落实生态优先理念，严禁河湖水量过度开发，开发利用率高的要逐步还水于河湖。尊重自然、顺应自然，坚持山水林田湖草沙系统治理，加强河湖生态保护治理。建立乡、县、市、省界生态流量以及生态水位指标，并根据年度来水条件实行动态调整，以流域为单元，开展定期评估，合理确定河道生态水量以及生态水位，维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用。
(三)实行最严格的地下水管控制度
建立覆盖全国的地下水监测体系。按行政区域健全地下水位监测网，适时监测地下水位变化。严格控制深水层地下水开采，在行政许可的条件下适度开发利用浅层地下水。加强地下水超采综合治理，实现地下水采补平衡。逐步推进地下水限采制度，增加地下水战略储备，提高区域水资源水环境承载能力。同时，监测地下水环境变化情况，随时掌握地下水位水质状况的信息，为供水水源保护提供早期预警。
(四)建立跨流域调水和应急供水管理制度
立足流域整体和水资源空间均衡配置，遵循确有需要、生态安全、可以持续的原则，科学推进实施跨流域调水工程。进一步完善“四横三纵”水资源配置网建设，加快构建水网，优化水资源配置格局，统筹存量与增量，加强互联互通，加快构建水网主骨架和大动脉。加强战略储备水源和城市应急备用水源工程建设，健全应急供水管理制度。建立覆盖全域的水资源管理与调配系统，推进水资源管理数字化、智能化、精细化，提高水资源智慧管理水平，提高区域间水安全保障能力。
四、建立水资源承载能力和节水评价制度
严格实行区域用水总量和强度控制，强化节水约束性指标管理，建立水资源承载能力和节水评价制度，全面提升水资源利用效率。
(一)建立水资源承载能力评价制度考虑水资源承载能力约束下的地区产业结构优化，有助于使地区在产业结构升级的同时，实现水资源在不同产业间的优化配置。在试点的基础上，开展行政区域水资源承载能力评价，划定水资源承载能力地区分类，建立监测预警机制。严控水资源开发利用强度，建立和完善规划和建设项目水资源论证，出台重大规划水资源论证管理办法，在规划编制、政策制定、生产力布局中，细化实化以水定城、以水定地、以水定人、以水定产举措。水资源超载地区要制定并实施用水总量消减计划，严格限制高耗水项目建设。全面贯彻落实新发展理念，构建新发展格局，根据水资源承载能力评估，优化国土空间布局，调整产业结构，控制人口规模。
(二)建立节水评价制度建立健全节水政策法规体系和标准体系，完善市场调节机制，让节水、护水、惜水成为全社会的自觉行动。制定万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量、工业用水重复利用率、农田灌溉水有效利用系数等主要控制目标，逐步建立节水目标体系。按区域分行业开展节水单位、节水城市建设，加大节水宣传教育力度，全面建设节水型城市和节水型社会，以节约用水扩大发展空间，落实节水行动目标。
五、建立水资源刚性约束法律法规
(一)建立节约用水法律法规为了加强节约用水管理，提高水资源利用效率，保护和改善生态环境，促进经济社会可持续发展，制定科学合理的行政、经济、技术等方面的法律法规，完善水生态补偿机制。加强用水过程管理，优化用水结构，改进用水工艺，实行计划用水，杜绝用水浪费，有效利用和保护水资源。加强对节约用水工作的领导，把节约用水工作纳入国民经济和社会发展规划，建立节约用水专项投入制度，扶持节约用水科学技术研究、推广和应用。建立节约用水长效机制，持续开展节约用水的宣传教育，提高全民节约用水意识。
(二)建立水权交易市场制度为实现水资源的可持续利用，必须坚持人口、资源、环境协调发展的原则，转变治水思路，从传统水利向现代水利转变、向可持续发展水利转变，强化水资源权属管理和供水市场的行业管理。政府依据有关法律法规把水权分配给使用者，并允许水权所有者之间的自由交易。依据水市场交易的水权分配制度保证高价值用途的用水需求，实现水资源的合理配置。在对水资源拥有所有权的前提下，逐步放开使用经营权，将水权中的所有权和使用权剥离，把水资源使用权(用水权)纳入市场，按照市场规则进行运作，通过认购水权、转让水权等方式，将水资源配置到效益高的行业和部门，效益低的行业和部门可以转让部分或全部用水权，通过获得出让权进行节水改造或兴修水利工程。
水是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制要素。本文重点从建立水资源总量控制制度入手，完善定额管理制度，全面落实流域管理和区域管理相结合制度，开展区域水资源承载能力和节水评价制度。建立健全经济、技术、市场、法规、行政等制度，多措并举，综合施策，实行最严格水资源管理制度。落实节水优先方针，大力推动全社会节水，真正将习近平总书记新时代“十六字”治水思路落到实处，形成全社会节水的良好风尚，提高水资源集约节约利用水平，以水资源的可持续利用支撑经济社会持续健康发展。
